POR: Unidad de investigación aplicada
- Se mantiene la tendencia histórica en la que 8 de cada 10 contratos del gobierno han sido entregados por adjudicación directa, pero por primera vez desde hace cuatro años disminuye el porcentaje del monto de los contratos adjudicados.
- Se disparan contrataciones clasificadas como «Otras contrataciones» por lo cuál se subreportan otros procedimientos.
- Durante la actual administración, se han entregado 52 contratos a empresas fantasmas, por un monto de 162 millones.
- Los servicios de comunicación social y publicidad se mantienen como el rubro con mayor porcentaje de contratos y recursos entregados por adjudicación directa, pues 93 de cada 100 contratos han sido dados por esta vía y 89.9 de cada 100 pesos gastados en publicidad se han otorgado discrecionalmente.
Las contrataciones del sector público se han mantenido como una de las áreas de riesgo más importantes para la corrupción y la impunidad, pues siguen abiertas las ventanas de discrecionalidad que permiten decidir unilateralmente quién provee un bien o servicio, la contratación con sobrecostos o en condiciones poco ventajosas para el gobierno, así como la simulación de operaciones para contratar empresas fantasma. Una gran cantidad de los mecanismos y esquemas de corrupción de los sexenios anteriores, como de este, han encontrado terreno fértil en las contrataciones públicas, pues lo mismo se han identificado contratos entregados a personas leales al presidente López Obrador, a sus familiares o a empresas factureras o inexistentes.
Al analizar todos los contratos de los primeros 9 meses de 2021, disponibles en la plataforma de Compranet, es claro que las adjudicaciones directas siguen siendo el mecanismo favorito de asignación. Hasta este momento del año, 80.4% del total de contrataciones han sido asignadas directamente, mientras que la licitación pública ha sido utilizada en 10.7% de las ocasiones, 5.9% han sido por medio de invitaciones restringidas y, por último, destaca un creciente grupo de 3,342 contratos que se han clasificado como «Otros» y representan 2.9% del total.
Si se considera el monto total de los contratos, la licitación pública adquiere una preeminencia mayor, pues se han entregado 173,131 millones de pesos por esta vía, o 57.9% de los recursos pagados; mientras que la adjudicación directa se ubica en segundo lugar, pues ha entregado 83,958 millones de pesos o 28.1% del total. Sin embargo, llama la atención que los contratos catalogados como «Otros» son aún más relevantes en términos de montos, pues dentro de esta categoría se han asignado 27,500 millones de pesos, 9.2% de todos los recursos de los contratos que se han firmado en lo que va de 2021.
Al comparar estos resultados en el tiempo, la cantidad de contratos entregados por adjudicación directa en 2021 mantiene prácticamente la misma proporción que en años y sexenios anteriores, pues al menos desde 2015 esta cifra se ha mantenido alrededor de 80%. Esto refleja la continuidad de un fenómeno sistémico que esta administración se ha negado a modificar, en el que las adjudicaciones se usan de manera intensiva a pesar de que, de acuerdo con la ley, deberían de ser la excepción y no la norma, al mismo tiempo que este gobierno prometió dejar de utilizarlas o cuando menos disminuirlas.
En cuanto a la proporción de los montos totales, los primeros 9 meses de 2021 muestran una disminución con respecto a años anteriores en la cantidad de recursos entregados por adjudicación directa, pues la cifra de 28.1% contrasta con 2020, cuando esta administración rompió el récord de los últimos años. A pesar de ello, es necesario esperar hasta el cierre del año, pues en el último trimestre suelen concentrarse grandes movimientos presupuestales, así como la asignación de múltiples contratos.
El análisis de los montos también permite identificar un fenómeno que parece que comienza a definir a las contrataciones de la administración del presidente Andrés Manuel López Obrador: el incremento de los contratos y asignaciones que son catalogados como «Otros». Mientras que en años anteriores eran muy pocos, o incluso ninguno, los procedimientos clasificados bajo esta categoría, a partir de 2019 —antes de que llegara la pandemia del coronavirus— comenzaron a incrementar los recursos entregados bajo mecanismos que en las bases de datos se reportan como «Otros», llegando a ser hasta 13.8% en 2020 y que en lo que va de 2021 representan 9.2%, o 27,500 millones de pesos.
Se disparan las «Otras contrataciones»
Para simplificar la visualización histórica de las contrataciones, la categoría de «Otros» concentra procedimientos entre entes públicos, con créditos externos, así como una procedimientos que aparecen como no clasificados y otros. Como se puede constatar en la siguiente gráfica, las categorías que más han incrementado en los últimos tres años son las contrataciones entre entes públicos y aquellas que han sido clasificadas por la SHCP como “Otras contrataciones”. En el caso particular de estas últimas, pasaron de representar el 0.03% en 2018 a 2.5% en 2020. Además, si lo comparamos por monto, pasó de 0.04% al 11.7% en el mismo periodo. El problema particular de último caso es que, como señalaron Marco Antonio Fernandez y Roberto de la Rosa en su revisión de este tema, esta situación distorsiona las estadísticas de los procedimientos de contratación ya que “es posible advertir que se está subreportando el total de adjudicaciones directas, invitaciones restringidas e incluso licitaciones públicas”.
Las contrataciones a empresas fantasmas
El Servicio de Administración Tributaria investiga y actualiza de manera recurrente la lista de empresas que emiten comprobantes fiscales sin contar con los activos, personal, infraestructura o capacidad material —conocidas popularmente como empresas fantasmas— conforme a las disposiciones del artículo 69-B del Código Fiscal de la Federación. Al comparar la lista definitiva de estas empresas y buscar las coincidencias en las contrataciones públicas mediante el Registro Federal de Contribuyentes, se han identificado 52 contratos con empresas fantasma de 2019 a la fecha por un monto de 162 millones.
A pesar de que el uso de empresas fantasma ha sido identificado desde hace ya varios años como una de las áreas de riesgo dentro de las contrataciones públicas, llama la atención que estas siguen recibiendo contratos en la presente administración y que los mecanismos que permitían su existencia siguen estando presentes y poco se ha hecho para modificarlos. En primer lugar, la gran mayoría de estas contrataciones usaron procedimientos de adjudicación directa: el 51% (27 contratos) fueron entregadas por este tipo de procedimientos, 21% (11) por licitación restringida y 28% (14) fueron licitados públicamente. En segundo lugar, sólo dos contratos fueron terminados anticipadamente a pesar de que 12 se realizaron cuando la empresa ya había sido incluida en la lista de empresas fantasmas que se publica en el Diario Oficial de la Federación. Con ello, queda claro que son necesarios procedimientos más rigurosos para realizar acciones tan básicas como consultar la lista de empresas fantasma para prevenir contrataciones con empresas irregulares y, una vez entradas en vigor las contrataciones, es importante que haya mecanismos de seguimiento que permitan rescindir los contratos.
Los contratos celebrados con empresas fantasma desde 2019 han sido realizados por 20 dependencias, que pueden consultarse en la siguiente tabla. La institución que ha adjudicado los mayores montos a empresas fantasmas es la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, por un monto de 108.5 millones. Tal cifra representa el 67% del total de este tipo de contrataciones. Después de este caso, el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado realizó 14 contrataciones con empresas fantasmas por 14.6 millones, lo cual la convierte como la dependencia con mayor número de procedimientos con estas empresas y la segunda con mayor monto. En tercer lugar, el Fideicomiso de Formación y Capacitación para el Personal de la Marina Mercante Nacional realizó siete contratos por un monto de 7.9 millones de pesos con estas empresas.
Contrataciones de la APF de empresas de la lista definitiva de empresas fantasma del SAT, por institución, 2019-2021
En cuanto al caso particular del año 2021, el 24 de septiembre el Órgano de Operación Administrativa de Tabasco adjudicó directamente un contrato a la empresa Assesors Consultores Gluck SA. de CV para la adquisición de equipo de limpieza por un monto de 139 mil pesos. Antes de ello, la empresa recibió otro contrato del IMSS por 76,800 pesos. Sin embargo, esta sociedad fue incluída en la lista definitiva de empresas fantasmas el 27 de marzo de 2017 y el 10 de abril del mismo año fue publicada en el Diario Oficial de la Federación. Además, también se han identificado tres contratos a contribuyentes incluídos en la lista de presuntas empresas fantasmas.
Los rubros con mayores adjudicaciones directas
A partir del Clasificador Único de las Contrataciones Públicas de la SHCP, es posible agrupar las contrataciones por los diferentes conceptos que se pagan. De esta manera, podemos conocer mejor en qué se ha contratado, además de quién y cómo se han realizado las contrataciones. En ese sentido, resulta relevante analizar cuáles son los rubros que están mayormente vinculados a los procesos de adjudicación directa y, por tanto, tienen mayores riesgos de tener actos de corrupción.
La siguiente tabla resume los 15 conceptos (según la clasificación funcional del gasto) con mayores montos de adjudicación. En particular, los Productos químicos, farmacéuticos y de laboratorio han entregado los mayores importes por adjudicación directa. En comparación al análisis correspondiente del trimestre anterior éste aumentó en 5,408 millones y desplazó a Materias primas y materiales de producción y comercialización del primer puesto. Después de este rubro, los conceptos con mayor adjudicación son los Servicios profesionales con 19,519 millones adjudicados y Materias primas y materiales de producción y comercialización con 11,684 millones.
Sin embargo, uno de estos conceptos destaca no por la cantidad de recursos, sino por la proporción de contratos que son entregados directamente: los servicios de comunicación social y publicidad. En este rubro, 93% de los contratos y 89.9% del monto total de los mismos han sido entregados sin que exista un proceso de competencia y, por el contrario, se privilegia a un proveedor de manera unilateral.
El caso de los contratos de comunicación social y publicidad representa uno de los ejemplos más claros de los riesgos que implica el uso y abuso de las adjudicaciones directas, pues en la posibilidad de decidir de manera unilateral quién recibe y quién no un contrato los recursos públicos pueden utilizarse como una zanahoria para premiar a unos cuantos o como un garrote para amenazar o excluir a otros.
En la gráfica siguiente pueden identificarse a las principales empresas que han recibido los contratos de comunicación social y publicidad de este gobierno, así como las instituciones públicas con las que los han firmado. Por el lado de los proveedores, llama la atención que los principales beneficiarios han recibido el 100% de sus contratos por vía de la adjudicación directa, es decir, no han tenido que competir por ninguno de estos recursos. Los medios que han recibido más recursos de esta administración sin licitar son Televisa (150.2 millones de pesos), Estudios Azteca (136.9mdp), Demos Desarrollo de Medios (La Jornada, 90.9 mdp), Medios Masivos Mexicanos (67.9 mdp), Grupo de Radiodifusoras (Radio Fórmula, 50.6 mdp), Teleformula (45,8 mdp) y Editorial Acuario (Tabasco Hoy, 36.6 mdp).
Por el lado de las dependencias que contratan estos servicios de publicidad, destaca la enorme importancia del Instituto Mexicano del Seguro Social, que ha entregado 582.2 millones de pesos, seguido de la Lotería Nacional (234.9 mdp), la Secretaría de Gobernación (88.2 mdp) y la Secretaría de la Defensa Nacional (70.3 mdp).
Los datos de los contratos de los primeros 9 meses del año 2021 muestran que las ventanas de riesgo que son tan conocidas por los riesgos y casos de corrupción del pasado, hoy siguen abiertas de par en par y en su continuidad, han permitido la repetición de sus consecuencias. El caso del uso y abuso de las adjudicaciones directas, que hemos documentado sistemáticamente, la contratación de empresas fantasma y la clasificación de los contratos bajo la categoría de «Otros» evidencian un sistema de compras públicas que, a pesar de los discursos, mantiene las inercias del pasado.
